LA
EVALUACIÓN DE DAÑOS
Los desastres plantean
grandes retos al sector salud porque a la vez que generan daños en las personas
e instalaciones del sector, obligan a incrementar o intensificar la oferta de
servicios para atender y asistir a los afectados. La prioridad es siempre la
preservación de la mayor cantidad de vidas humanas, para lo cual se precisa un
arduo trabajo de coordinación intra e intersectorial.
La Evaluación de Daños es el
proceso de recolección de información referida
a la identificación y registro cualitativo y cuantitativo de la extensión,
gravedad y localización de los efectos de un evento adverso.
La evaluación de los daños
en el sector salud es una medida de fundamental importancia para la toma
adecuada de decisiones, que implica no sólo la salud de la población - de los
damnificados y de los afectados, sino también las condiciones sanitarias que
existen como consecuencia del evento en sí, además de la evaluación de los
establecimientos que ofrecen servicios de salud.
El proceso de evaluación de
las necesidades en salud se realiza en la zona del desastre con el fin de
determinar el tipo y la extensión de los efectos sobre la salud de las
poblaciones afectadas, los daños y las áreas que requieren ser intervenidas con
mayor urgencia.
La evaluación de los daños
no es un proceso fijo y estático, por el contrario, es dinámico y cambia con la
situación que se genera día a día, por lo cual debe llevarse a cabo
periódicamente mediante instrumentos que permitan confirmar cuáles son las
necesidades de los sectores más afectados y determinar específicamente los
aspectos cuantitativos y cualitativos de la asistencia sanitaria. Éstos se
deben determinar, aun cuando no se haya completado todo el proceso de
evaluación.
La información que se
recopila en las ocho primeras horas permite responder a las necesidades más
urgentes para tratar de aliviar el sufrimiento humano. Es de fundamental
importancia contar con los datos en las 12 a 72 horas siguientes al desastre,
para cuantificar los costos de los daños y la necesidad de recursos para su
rehabilitación o reconstrucción.
Ocurrido un desastre, la
tarea inmediata es el análisis de la situación creada y la toma de decisiones
para su superación. El estado situacional en que se encuentra la zona hace de
necesidad prioritaria que se efectúe una evaluación de daños, en base a la cual
se adoptarán las medidas de apoyo técnico y logístico que se requiera. Una
información accesible, apropiada y confiable acerca de la magnitud de un
desastre es absolutamente esencial para planificar, conducir y llevar a cabo un
buen manejo de las operaciones de asistencia y socorro. La finalidad, es la de
tener la información necesaria para determinar las necesidades que faciliten a
las Comités de Emergencia de Salud, tomar decisiones rápidas y oportunas para
atender a la población.
Las características de la
Evaluación de Daños son:
◘ Objetiva: sólo debe
registrar los daños realmente ocurridos y que deben ser considerados.
◘ Oficial: debe ser la voz
del Comité de emergencia de salud, de esta forma se centraliza la evaluación en
una autoridad oficial.
◘ Dinámica: además de los
daños inmediatos, es necesario proyectar los posibles daños secundarios y las
probables necesidades que éstos generan a fin de anticipar sus efectos para la
toma eficaz de decisiones.
La evaluación de daños es
una de las actividades fundamentales a cumplir en el post desastre inmediato.
OBJETO DE LA EVALUACION:
La planeación del proceso de
evaluación inicial de los daños causados por un evento, obliga no solo a una
oportuna y precisa estimación de:
• Los efectos directos
• Los probables efectos
colaterales o secundarios Por ejemplo: en los eventos sísmicos en los que, con
posterioridad al sismo, pueden presentarse movimientos en masa de terrenos
(entre otros sucesos agregados), que podrían generar un segundo evento de
dimensiones a veces más graves que el primario y que obligan a tomar decisiones
inmediatas.
En ese sentido el objeto de
la evaluación es establecer prioridades de atención e intervención en salud que
conllevan a la toma de decisiones acerca de dónde, cuándo y qué clase de ayuda
debe prestarse en orden prioritario.
FORMAS DE ORGANIZAR UNA
EVALUACIÓN DE DAÑOS:
A. ORGANIZACIÓN DE LOS
EQUIPOS EDAN / SALUD
→ Constitución de los
Equipos EDAN/SALUD
Sucedido un evento, y como
parte de la respuesta, debe lograrse disminuir el daño al ecosistema y a su
elemento inteligente, el ser humano. Esto requiere entre otras tareas la
evaluación de daños de lo acontecido y el conocimiento de las necesidades emergentes.
Esta evaluación, debe ser:
1. Organizada
2. Metódica
3. Oportuna
La acción de evaluación debe
ser desarrollada por una persona o un equipo de personas con diferentes
variantes, la cantidad depende de la magnitud del área del desastre.
Este trabajo puede ser
realizado por personal local o foráneo; Por una o dos personas, un grupo o un
equipo. Cada una de estas formas tiene sus ventajas y limitaciones.
De esta manera nacen y se justifican
los equipos EDAN / SALUD, como responsables de cumplir con esta tarea.
Equipo EDAN / SALUD: Equipo
de trabajo constituido por personas cuya misión fundamental es evaluar los
daños y analizar las necesidades posteriores a un desastre.
La información que reúna el
equipo debe ser adecuada, para permitir tomar decisiones acordes con el
problema y con la realidad.
B. Conformación de un equipo
EDAN/SALUD
El equipo de evaluación,
designado por los comités de emergencias y desastres de salud en sus diferentes niveles y
compuesto por personal local, previamente capacitado o debidamente instruido
deberá, en lo posible, desplazarse al terreno y reportar dentro de las primeras
12 o 72 horas: la naturaleza del daño, las características del área afectada y
las condiciones de las vías y servicios entre otros.
El equipo EDAN debe dedicar
todos sus esfuerzos a determinar con el máximo de exactitud la magnitud del
daño, sin realizar funciones de asistencia o socorro.
La evaluación de daños debe
ser organizada desarrollando un método sistemático que permita proceder
rápidamente, con el fin de establecer una información adecuada a las autoridades
sanitarias (superior, regional, departamental y local). Así se podrán tomar
decisiones, se ejecutarán medidas de asistencia y se diseñarán técnicas
efectivas para una reducción de los efectos, presentes y futuros del evento.
C. ELEMENTOS NECESARIOS PARA
LA EVALUACIÓN DE DAÑOS
a. Mapa del área o región
afectada.
b. Información previa de la
zona afectada: población, condiciones climáticas, condiciones de salud,
idiosincrasia de la población, recursos disponibles infraestructura de
servicios, historia de desastre,
directorio de los posibles contactos en
la zona, entre otros.
c. Formularios de
evaluación.
d. Lista de verificación,
tablas y ayudas.
e. Bolígrafos, lápices,
sacapuntas, borradores, regla, papel para paleógrafo y tamaño
carta, tabla con presilla o clip, cinta de enmascarar.
f. Elementos personales de
aseo, primeros auxilios, vestuario y otros.
g. Cámara fotográfica.
h. Cinta métrica.
i. Mochilas
Deseables:
- Equipo de comunicaciones
(Radio de comunicación y teléfono celular)
- Grabadora de audio
- Videograbadora
- G.P.S.
- Computadora portátil
MODELO DE
ORGANIZACIÓN DEL SECTOR SALUD EN SITUACIONES DE DESASTRE
Los
desastres tienen efectos negativos en la salud, que varían de acuerdo al tipo
de evento, al lugar del impacto y sus características socio económicas al nivel
de exposición de la población y su preparación ante las diferentes amenazas, a
la calidad de la infraestructura y a la capacidad de respuesta instalada, entre
otros factores.
Solo mediante el conocimiento preciso de los daños y efectos se puede determinar dónde se necesita ayuda, cómo se necesita y cuánto se necesita para dar respuesta a las víctimas de los desastres. La evaluación de daños y análisis de necesidades permite identificar el impacto del desastre, los factores de riesgo para la salud y las necesidades en áreas técnicas como agua y saneamiento, vigilancia epidemiológica, servicios de salud, albergues, entre otras.
Solo mediante el conocimiento preciso de los daños y efectos se puede determinar dónde se necesita ayuda, cómo se necesita y cuánto se necesita para dar respuesta a las víctimas de los desastres. La evaluación de daños y análisis de necesidades permite identificar el impacto del desastre, los factores de riesgo para la salud y las necesidades en áreas técnicas como agua y saneamiento, vigilancia epidemiológica, servicios de salud, albergues, entre otras.
La OPS publicó en el año 2004 el Manual de evaluación de daños y necesidades en salud para situaciones de desastre, pero las experiencias y el aprendizaje de los últimos años en el manejo de emergencias y desastres del sector salud han generado la necesidad de revisarlo y de actualizar las herramientas propuestas para la evaluación de daños y necesidades. Para lograrlo, se han tomado también como referencia manuales, guías y otros documentos existentes sobre el tema y las sugerencias de múltiples expertos en desastres de la región.
En esta nueva edición de la guía Evaluación de daños y análisis de necesidades de salud en situaciones de desastre (EDAN) se hace énfasis en la organización del sector salud, desde la conformación del comité operativo de emergencia hasta la sala de situación de salud, estructura que debe reproducirse en el nivel nacional, regional y local. Se analizan las características de la EDAN y se presentan modelos de formatos para la recolección y análisis de la información de salud. El propósito es que la toma de decisiones se fundamente en información técnica de calidad, que permita diagnosticar, priorizar, planificar la intervención y solicitar recursos para la respuesta a emergencias de forma eficaz.
MODELO DE ORGANIZACIÓN
DEL SECTOR SALUD EN SITUACIONES DE DESASTRE
A. Estructura del sector
salud
El sector salud está
conformado por un conjunto de organizaciones, individuos y normas que
contribuyen al mejoramiento de la salud, cuyas acciones están dirigidas a la
prevención y control de enfermedades, la provisión de servicios a la población,
la investigación científica, la capacitación de personal y la difusión de
información de salud.
Además de los centros
asistenciales y entidades prestadoras de servicios de salud, también forman
parte del sector o tienen estrechas relación con la salud, las universidades,
las entidades operativas de respuesta a emergencias, algunas organizaciones no
gubernamentales y las entidades prestadoras de servicios públicos de agua y
saneamiento básico, entre otras, que desempeñan una labor en el ámbito
nacional, regional y local.
En los países de América
Latina y el Caribe, el sistema de salud tiene diferentes grados de desarrollo y
diversos niveles de descentralización y/o privatización, pero mantiene
funciones similares.
Con sus propios valores y
principios siempre están vinculados al concepto de responsabilidad que tiene el
estado en el campo de la salud. Dentro de las funciones de los ministerios de salud,
o la entidad encargada de ejercer la rectoría del sistema de salud, a nivel
nacional, están: la definición de políticas y estrategias y la promoción de
planes y programas orientados a: garantizar el acceso y la calidad en la
prestación de servicios de salud, identificar problemas de salud y factores de
riesgo y estimular todas las acciones en el ámbito de la promoción, prevención,
atención y rehabilitación.
Del mismo modo, todos los
países de la región tienen definido un sistema nacional de atención y prevención
de desastres, de protección o defensa civil, dentro del cual siempre está
incluido el sector salud, que comparte la toma de decisiones dentro del comité
operativo de emergencia.
El comité operativo de
emergencia es la instancia de coordinación intersectorial para la toma de
decisiones en situaciones de crisis. Sus funciones son similares aunque, en
algunos países, puede tener denominaciones distintas (comité de crisis, comité
intersectorial, comité general o nacional operativo de emergencia, entre otros
nombres).
B. El rol del sector salud
en emergencias y desastres
El alcance y las
responsabilidades del sistema nacional de salud en los temas relacionados a la
prevención y atención de emergencias y desastres dependen de la estructura,
funcionamiento y legislación particular de cada país.
En todos los países de
América Latina y el Caribe hay un área dentro del ministerio de salud encargada
de planificar y ejecutar estrategias para el fortalecimiento del sector y de las
alianzas necesarias para la coordinación de la respuesta en situaciones de
emergencias y desastres, el desarrollo de conocimientos, capacitación, la investigación
y la gestión de la información relacionada con los preparativos y la respuesta
a dichos eventos.
El ministerio de salud es
responsable de coordinar, elaborar e implementar planes de preparativos para
emergencias o desastres que incluyan la reducción de la vulnerabilidad de los
servicios de salud, la adopción de medidas de saneamiento y demás acciones
orientadas a disminuir los factores de riesgo, proteger la salud de las
personas afectadas, reducir la mortalidad y el impacto en la salud de la
población en general.
Las principales
responsabilidades y acciones para la preparación y respuesta adecuada ante
situaciones de emergencia se describen a continuación:
1. Responsabilidades y
acciones del sector salud en la fase de preparativos
2. Responsabilidades y
acciones específicas en la respuesta del sector salud
MECANISMOS
DE COORDINACIÓN Y TOMA DE DECISIONES EN
EMERGENCIAS
Y DESASTRES
A. Comité operativo de
emergencia del sector salud (COE-S)
En América Latina y el
Caribe se ha generalizado la utilización del comité operativo de emergencia del
sector salud (COE-S) como modelo de operación ante emergencias y desastres
liderados, en cada nivel territorial, por la máxima autoridad de salud
(ministro de salud, secretario de salud, etc.). El COE-S debe tomar decisiones
y priorizar necesidades con el debido soporte técnico, establecer el apoyo
requerido de otros sectores y entidades y elaborar un plan de acción para
enfrentar la emergencia y evitar mayores riesgos para la salud.
Independientemente de la
denominación de los cargos y la estructura organizacional de cada país, es
importante que todas las funciones esenciales para atender la emergencia o
desastre y los procesos de recopilar información estén representados en el
Comité, con el fin de dar respuesta a las necesidades de salud de la población y
facilitar la toma de decisiones basada en el conocimiento técnico y en
evidencias.
El COE-S se convierte en un
mecanismo eficaz para la toma de decisiones basándose en la evaluación de daños
y en el análisis de la situación de salud en todos los niveles territoriales y
por las diferentes entidades del sector, de manera conjunta y compartiendo la
información y el análisis procedente de las llamadas salas de situación.
La conformación del comité
operativo de emergencia del sector salud tiene las siguientes ventajas:
Facilita la toma de
decisiones y disminuye el margen de errores.
Proporciona unidad de mando
y control, potenciando el liderazgo en el sector salud.
Establece una organización
simplificada, estableciendo líneas claras de autoridad, decisión y control.
Facilita la gerencia de la
crisis.
Facilita el manejo ordenado
de la información.
1. Estructura operativa y
funcional del comité operativo de emergencia del sector salud
En general, el comité
operativo de emergencia del sector salud está conformado por los responsables
de las áreas técnicas fundamentales para la respuesta del ministerio de salud o
secretaría de salud, según sea el caso.
Ministro(a) o
secretario(a) de salud.
Epidemiología.
Salud ambiental (agua,
saneamiento básico y control de vectores, entre otros).
Servicios de salud.
Emergencias y desastres (es
ideal que sea el coordinador del COE-S o su secretario ejecutivo).
Promoción de la salud.
Comunicación.
Administración.
Logística (usualmente no
existe este cargo en la estructura de los ministerios, sin embargo, es uno de
los soportes indispensables de las operaciones de emergencia y, por lo tanto,
su función se debe asignar a un profesional de perfi l y reconocimiento dentro
de la estructura).
Entidades o representantes
de los sectores relacionados con la atención de las emergencias o desastres.
Redes de servicios de salud
pública, privada, fuerzas armadas.
Medicina forense
(generalmente depende de la rama judicial, es fundamental dentro de los planes
de contingencia para manejo de cadáveres).
Organismos de socorro y
cooperación internacional: movimiento de la Cruz Roja, Naciones Unidas y
otros.
La secretaría técnica del
COE-S debe ser encargada a la oficina de desastres del ministerio de salud por
la experiencia que tiene en el manejo de crisis y el papel coordinador que
habitualmente desempeña.
Las reuniones del Comité
deben ser ejecutivas, es decir, con objetivos concretos y agenda
preestablecida. La frecuencia se determina de acuerdo a las necesidades de toma
de decisión y de la dinámica de la emergencia.
Los aspectos técnicos deben
trabajarse al interior de cada área y los problemas o los temas que requieren
aportes de otros sectores o entidades para la toma de decisiones estratégicas y
operacionales deben llevarse al comité.
2. Responsabilidades y
acciones del comité operativo de emergencia del sector salud
En síntesis, las acciones
y/o productos esenciales son: priorización de acciones y toma de decisiones,
precisar el diagnóstico de salud y nivel de afectación, establecer el mapa de
capacidades y de necesidades, establecer e implementar el plan de acción.
Estos productos permiten
llevar al comité de operaciones de emergencias nacionales o comité de crisis
nacional la solicitud de los apoyos necesarios y presentar el plan de acción
del sector salud con el fi n de integrar acciones con los demás sectores.
El éxito de la coordinación
eficiente y de la respuesta depende en gran parte de la previsión y alianzas
estratégicas para garantizar el funcionamiento de los sistemas de comunicación,
de información y de logística que constituyen la plataforma de operación ante
la crisis.
3. Niveles de coordinación
en la respuesta
De acuerdo al grado de
descentralización, la capacidad operativa del nivel local y regional y del
desarrollo alcanzado por los países (en cuanto a preparativos para la
respuesta) se establece la estructura, coordinación y responsabilidad en base a
acuerdos intra e interinstitucionales. A continuación se presentan las
funciones básicas según el nivel de coordinación
B. Gestión de la información
Las emergencias y desastres
se caracterizan por las difi cultades en obtener y procesar información en
tiempo real y de manera efi ciente. La toma de decisiones en los diferentes
niveles de autoridad del sector salud debe basarse en el análisis de la información
recolectada desde las zonas de impacto.
Este proceso requiere de la
existencia de canales de comunicación entre las instancias e instituciones, con
el fi n de que en cada nivel se decidan acciones para la disminución o
eliminación de la morbilidad y mortalidad y para recuperar o mantener el acceso
a los servicios de salud.
1. Proceso de gestión de la
información
2. Flujo de la información para la toma de decisiones
La información es captada en
terreno (zonas de impacto, puestos de comando de incidentes, hospitales o
brigadas de salud desplegadas en terreno, equipos de respuesta) y sus
resultados son analizados por las autoridades locales, quienes realizan
acciones inmediatas de control y asistencia de acuerdo a sus capacidades. Sin
embargo, el fl ujo de información (impacto, operaciones, capacidades,
requerimientos, decisiones y resultados) continúa hacia los niveles superiores
de coordinación.
En el centro de operaciones
de emergencia de salud se toman decisiones relacionadas con los distintos
requerimientos que se traducen en: movilización de recursos existentes,
solicitud de apoyo externo a la comunidad internacional u otras acciones
inmediatas a implementar (reorganización de la red de servicios, envío de
misiones de evaluación, equipos técnicos especializados, etc.). Este fl ujo de
información se repite continuamente mientras dure la situación de emergencia.
EVALUACIÓN DE DAÑOS Y
NECESIDADES EN SALUD Y TOMA DE DECISIONES
A. Áreas esenciales de
evaluación
La evaluación de daños y
análisis de necesidades (EDAN) es un proceso que deben realizar las autoridades
de salud y las entidades que brindan asistencia en situaciones de emergencia y
desastre para disponer de información técnica, de calidad, que permita
diagnosticar, priorizar, planificar la intervención en el sector y solicitar
recursos para la respuesta eficaz.
Es importante utilizar
formatos estandarizados de manera que se recopile, organice, consolide y
analice la información para que, una vez depurada por las diferentes áreas
técnicas (epidemiología, servicios de salud, agua y saneamiento, etc.) en la
sala de situación pueda ser presentada a los tomadores de decisiones. Éstos,
reunidos en un comité de crisis o comité operativo de emergencia del sector
salud, deberán establecer un plan de acción que refuerce u oriente las acciones
de respuesta inmediata en salud.
En este capítulo se
describen las áreas en las que se debe priorizar la EDAN, los principales
aspectos para evaluar y las necesidades que deben ser identifi cadas. Se
analizan las herramientas para la recolección y análisis de la información y
para la evaluación de la respuesta. Finalmente, se presenta un conjunto de
formatos e indicaciones técnicas para orientar y facilitar el proceso de
evaluación. Los países u organizaciones pueden adaptar estos formatos a sus
necesidades o, simplemente, pueden tomarlos como modelos comparativo, lo
importante es que existan, que cumplan los requerimientos deseados y que sean
ampliamente conocidos y compartidos antes de que ocurra una emergencia.
B. Herramientas para la
recolección y análisis
La evaluación debe conducir
a un análisis de los daños ocurridos, de las necesidades en salud y de la
capacidad de respuesta para: Tomar decisiones respondiendo de manera oportuna y
efectiva a las prioridades de: intervención inicial (búsqueda, rescate o
evacuación), atención en salud, saneamiento básico y rehabilitación rápida de
la infraestructura de salud.
Modificar la intervención y
diseñar nuevas estrategias y medidas para la protección de la salud pública,
mientras persistan los efectos del desastre en la salud. Ejecutar planes y
programas que lleven a la búsqueda de información y análisis de necesidades en
salud para determinar su impacto, ajuste de los programas e implementación de
nuevas estrategias.
A continuación se describen
algunas herramientas para la evaluación en cada una de las áreas esenciales y
las decisiones que se pueden tomar a partir del análisis de la información que
se obtiene.
C. Evaluación de los
sistemas de respuesta
Fuente:
http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/36223FEC2AC68AA4852577820071857D-EDAN_Gu%C3%ADa_para_equipos_de_respuesta.pdf
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